Planeación y Desarrollo en el Gobierno Municipal.
José Hernández Castillo
Con la llegada de la nueva Legislatura al H. Congreso del Estado en el próximo mes de noviembre y también de los nuevos Alcaldes electos que entraran en funciones a principios del nuevo año y derivado de una charla entre admirados amigos especialistas en el tema con los cuales coincido plenamente que: “Los planes administrativos de los gobiernos municipales son el resultado de una gran diversidad de factores, que hacen que las tareas del Ayuntamiento se desarrollen en una atmósfera de fragilidad institucional con pocos espacios de autonomía de acción y con recursos limitados que le dificulta asumir plenamente sus funciones que la Constitución les otorga y la comunidad les exige”. Por lo que aprovecho lo anterior para comentar lo siguiente, la planeación que elabora el sector público es poco efectiva, en términos de la consecución de los objetivos que se establecen en los planes porque normalmente se le considera como un ejercicio técnico que debe realizarse por mandato constitucional, algunas veces con participación limitada de ciudadanos mediante “foros de consulta”. El resultado con frecuencia es la elaboración de un documento que no rige cabalmente el proceso de toma de decisiones. A pesar de ello nadie puede cuestionar la trascendencia de la planeación para un ejercicio público responsable. Diversidad de estudios, encuentros y experiencias gubernamentales, han apuntado la reflexión en la misma dirección: los gobiernos locales en México no han desempeñado el papel que les corresponde debido a su debilidad institucional, la carencia de recursos económicos, la fragilidad de sus estructuras administrativas, y la ausencia de recursos humanos profesionales y suficientemente capacitados para la función gubernamental. Desde esta perspectiva, esta condición estructural de precariedad del municipio mexicano es resultado de un sistema político que se ha caracterizado por su centralismo y verticalidad en la forma de conducción de los asuntos de gobierno y por un desprecio hacia los municipios, considerándolos instancias prácticamente minusválidas para la función gubernamental.
Por lo tanto la vida municipal se lleva a cabo en una dinámica de acción inmediata, alejada de la planeación y la previsión. Esto evidentemente genera grandes problemas sobre todo en lo que se refiere al ámbito urbano y ambiental, dado que los costos sociales y económicos asociados a este tipo de sectores, son graves y muy frecuentemente irreversibles. La evidencia de este problema está a la vista:
· De acuerdo a la Ley Nacional de Planeación todo municipio debe elaborar un plan, pero esto no se cumple en la mayoría de los municipios del país. Sin embargo el problema mayor se refiere al papel que juega el plan cuando éste existe. En general el plan se realiza como un requisito burocrático, adopta un carácter muy general y no incluye objetivos claros. Esta situación se vuelve más grave cuando se refiere a planeación o programación de infraestructura urbana, pues ésta, para ser útil, requiere ser específica y tener una perspectiva de largo plazo.
· En algunos casos los planes en efecto han sido elaborados cuidadosamente, sin embargo tampoco así han podido convertirse en un instrumento eficaz para la acción municipal. Sólo un 8% de los municipios urbanos tienen un cumplimiento de planes por arriba del 70% de lo previsto, el resto reconoce tener un nivel de cumplimiento muy por debajo de lo previsto.
· La ineficacia de los planes –cuando existen- puede también explicarse por el hecho de que en sólo 33% de los municipios del país se tiene un área específica de planeación, además en sólo 23% se tiene también una actividad de evaluación y seguimiento. Es decir que en alrededor de 70% de los municipios, las administraciones municipales al carecer de la función misma de planeación, difícilmente pueden establecer una previsión mínimamente ordenada y secuenciada, ni en la asignación de recursos, ni por lo tanto en la organización de un proyecto de gobierno. Incluso no se tienen los elementos para ponderar los resultados de las acciones llevadas a cabo.
· En el 74% de los municipios no existe un reglamento de planeación, esta falta de un marco ordenador de la planeación lleva al hecho de que en casi 60% de los municipios se reconoce no tener ningún mecanismo de integración de la participación ciudadana en la precaria actividad de planeación. Cuando existe, el plan se realiza muy frecuentemente con la ayuda del nivel estatal de gobierno, es decir se busca tener un documento "correctamente escrito" más que un instrumento de acción que resulte de una integración de las expectativas de los actores municipales.
Como se puede ver el panorama de la planeación municipal es muy precario. Sin embargo también se observan en el otro extremo nuevos problemas. Algunos municipios urbanos han incorporado sistemas de planeación estratégica altamente flexibles y dinámicos, esto evidentemente supera el problema de la elaboración burocrática del plan, lo hace más útil y permite tener una visión de largo plazo sobre la acción inmediata de la administración municipal. El problema que se comienza a observar es el de una tendencia a privilegiar en el proceso de planeación la opinión y preferencias sólo de determinados grupos. Es momento de buscar sistemas de planeación que generen equilibrios al menos en la captación de preferencias de los ciudadanos y evitar el surgimiento de sistemas de planeación técnicamente interesantes pero políticamente cerrados a buena parte de la población.
Otro de los nuevos problemas que se pueden mencionar se refiere al comportamiento que se observa en la asignación de los fondos de infraestructura social que el ramo 033 ha canalizado en forma bastante autónoma a los municipios del país. En el primer año de su ejecución (1998), se habían incrementado notoriamente las inversiones en pavimentación y urbanización en las cabeceras municipales relegándose obras de infraestructura para el agua potable y caminos tanto en la cabecera como en el resto de las comunidades. Es muy probable que la falta de sistemas de planeación en la expansión de la infraestructura urbana esté generando una adaptación de dicha expansión a criterios de rentabilidad política.
Sobre el tema de la ausencia de instrumentos para una gestión integral del desarrollo municipal. Tradicionalmente poco se ha reconocido al nivel municipal de gobierno como aquél prioritariamente preocupado y responsable del desarrollo local. Esta tarea ha sido asumida en algunos casos por agencias gubernamentales federales y más frecuentemente por los gobiernos estatales. Si bien el nivel municipal por su fragilidad ha estado poco preparado para asumir esa función, también es cierto que pocos espacios se le han permitido asumir en este sentido. Los nuevos tiempos en lo económico, en lo político y en lo social, muestran tanto en México como en el resto del mundo, que los gobiernos locales deben asumir una gran responsabilidad en el desarrollo. Se reconoce en la actualidad que buena parte de las fallas del desarrollo se deben a que éste ha querido ser encauzado desde arriba, sin entender las dinámicas micro-regionales; sin embargo es muy frecuente que tampoco los gobiernos locales hayan entendido esto. Hay evidencia de las dificultades para que los municipios mexicanos asuman un mayor protagonismo en el desarrollo local:
· Los recursos económicos con los que cuentan la mayoría de los municipios del país dificultan una mayor presencia en proyectos de desarrollo. Más de 70% de los municipios del país canalizan casi 80% de sus recursos al pago de nómina, los márgenes para llevar a cabo proyectos de inversión para el desarrollo son prácticamente inexistentes, dado que este tipo de proyectos muy frecuentemente requieren recursos importantes.
· La tradición de los gobiernos locales en México es la de buscar la autosuficiencia para así lograr la autonomía. Cualquier instancia de coordinación con otros gobiernos municipales genera el temor de pérdida de autonomía. De igual forma cuando se lleva a cabo algún proyecto en coordinación con el ámbito estatal, esto se hace por subordinación política más que por interés de generar redes de acción regional. La realidad internacional muestra que es por la vía de la interacción y construcción de redes de cogestión y cofinanciamiento -a partir de un enfoque de gobierno multiniveles- como se puede fortalecer el desarrollo local y no por la vía de la búsqueda de autosuficiencia. Este desinterés por crear instrumentos y redes de gestión del desarrollo es difícil de erradicar dado que está instalado en la cultura misma de la acción gubernamental. No bastará por tanto con crear los instrumentos, el problema es generar un cambio en las tradiciones locales.
Sin embargo, si bien hoy en día casi nadie cuestiona la necesidad de fortalecer las instancias locales de gobierno, pocos son los consensos y poca la claridad de propuestas respecto a las estrategias para la reforma municipal. Ciertamente algo se ha avanzado en acuerdos para la reforma constitucional necesaria, pero muy poco se ha avanzado en el diseño de las estrategias específicas para reformar las capacidades institucionales y administrativas de los municipios mexicanos, los que poco pueden hacer frente a las exigencias mínimas de la instrumentación logística y práctica de una planeación digna de tal nombre.
José Hernández Castillo
Economista egresado de la Facultad de Economía de la U.V.
hcjoseeconomia@yahoo.com.mx
