Ley de Proyectos para la Prestación de Servicios:¿CONTRIBUCIÓN AL CRECIMIENTO Y DESARROLLO?
Por José Hernández Castillo.
“Mejor sería no hacer nada, dijo uno de los filósofos optimistas, los problemas del futuro, el futuro los resolverá. Lo malo es que el futuro es ya hoy, dijo uno de los pesimistas”. Más pesimista sería, digo yo, pensar que el futuro ya pasó.”
José Saramago
Seguramente les tembló la mano cuando los verdaderos autores la escribieron. Y lo digo por que sus ideas están sacudidas por esos temblores existenciales en torno de los cuales gira la ley, que son los temas como la igualdad y la libertad. Hay una tensión inquietante que recorre toda la ley porque, saben muy bien que la libertad y la igualdad no se garantizan solamente con leyes. Para que la igualdad y la libertad se extiendan a todos es necesario que, además de cristalizar en derechos, se asocien a recursos que permitan a los que viven sumidos en condiciones de desigualdad acceder a una situación en la que puedan ejercer su libertad. No una igualdad que asigna las mismas reglas para todos en el juego de la competencia. Pero en la carrera, aunque todos pueden participar y a nadie se impide jugar, los más desposeídos llevan una piedra atada al cuello que les estorba.
La LXI Legislatura del Honorable Congreso del Estado, en cuyos miembros se impuso el espíritu navideño y prefirieron aprobar recientemente la Ley de Proyectos para la Prestación de Servicios para el Estado de Veracruz, sin importar la claridad y alcances de la misma, la cual requería ser resuelta con especial cuidado, incluso se hubiera podido convocar a un periodo extraordinario de sesiones, para dar a conocer sus antecedentes, pero como reza el proverbio bíblico, “Por sus obras los conoceréis”, misma que fue promulgada con el noble fin de incentivar y permitir que los sectores social y privado coadyuven en las funciones y servicios públicos del Estado de Veracruz, la cual tiene por objeto regular las acciones relativas a la planeación, programación, presupuestación, autorización, asignación y ejecución de proyectos para la prestación de servicios a largo plazo para el desarrollo de infraestructura pública, provisión de bienes y/o prestación de servicios relacionados con la prestación de servicios públicos. Con esto se crean oportunidades de negocio para compañías, inversionistas, desarrolladores, constructores y empresarios tanto nacionales como extranjeros, relacionados con el negocio de la educación, salud, deporte, sistemas penitenciarios, asistencia social, entre otros, para asesores del gobierno en materia de desarrollo de proyectos, así como para la combinación de sus capacidades en consorcios y co-inversiones.
Una aproximación al concepto de servicios, nos aclarara un poco más de que se trata. Los servicios abarcan distintos ámbitos de actividades, desde el transporte, las telecomunicaciones, los servicios bancarios, el turismo y la construcción hacía los sectores de salud, educación, suministro de agua y electricidad entre otras esferas. Es un término genérico que se refiere a un tipo de actividades económicas que no implica la producción de una mercancía sino la prestación de un servicio en el ámbito considerado. Los servicios actúan como insumos importantes en la producción de bienes y/o otros servicios, y resultan ser un sector cada vez más importante en la económica, lo que se ve reflejado en la proporción creciente de este sector en el Producto Interno Bruto (PIB). La extensión y “generosidad” de los servicios públicos varían de un país a otro según la concepción que domina, en una sociedad considerada, sobre el papel del Estado. Sin embargo, lo más común es que los servicios básicos (la atención a la salud, la educación, el suministro de agua y energía, etc.) se hayan constituidos tradicionalmente como ámbitos públicos y se fueron consolidando bajo el control e intervención directa del Estado. El desarrollo de servicios públicos está estrechadamente vinculado con una visión del Estado, con la figura del Estado social e intervensionista, afectado por la responsabilidad colectiva de intervenir a favor del bienestar de la sociedad. En este sentido, la existencia y consolidación de servicios públicos que buscan satisfacer las necesidades básicas de la población son fundamentales para alcanzar la realización de los derechos humanos, sobre todo de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, es decir para garantizar que cada persona cuente con los mínimos de bienestar para poder vivir una vida digna.
Pero la liberalización del comercio de servicios ha experimentado un incremento consecuente en las últimas décadas, favorecido por la firmas de acuerdos de libre comercio bilaterales o multilaterales. En particular, el negociado entre los países miembros de OCDE, que establece un marco jurídico de principios y reglas que vienen a “regular” la progresiva liberalización y expansión del comercio internacional de servicios. El que plantea una serie de obligaciones generales, aplicables a todos los miembros, en particular la de eliminar cualquier restricción al comercio de servicios. Funge finalmente como un acuerdo para los inversionistas: protege sus derechos a invertir mientras obliga a los Estados Partes a privatizar y liberalizar el mercado de todos los sectores de servicios contemplados en el Acuerdo, es decir de todos a la excepción de los servicios ofrecidos “bajo el ejercicio de las autoridades gubernamentales”. Si bien, a primera vista, los servicios públicos, en particular los servicios básicos, quedan fuera del marco, el horizonte de este acuerdo así como la tendencia mundial, apuntan a la progresiva liberalización de todos los servicios públicos. Las grandes corporaciones, en particular europeas y estadounidenses, que buscan ampliar sus ganancias incrementando su presencia a nivel internacional, presionan en este sentido a los países en desarrollo abrir sus mercados en los sectores energético, de salud, agua, etc.
La participación del sector privado y la expansión del libre comercio en el sector de los servicios no es un tema nuevo para las Instituciones Financieras Internacionales IFI, son prescripciones ya contempladas en el famoso, pero mal llamado, “Consenso de Washington”, un conjunto de diez medidas de políticas de reformas económicas, monetarias, financieras y comerciales, que el FMI y BM promovieron a partir de finales de los años ochenta para operar una reestructuración profunda de las economías en desarrollo hacia el libre mercado como solución a la crisis de la deuda, la hiperinflación y la recesión económica. Desde este entonces, las IFI se han convertidas en los principales portavoces y defensores de la ideología neoliberal que atraviesa el conjunto de sus políticas y orienta sus prácticas. Para justificar la “necesaria” privatización y liberalización comercial en el sector de los servicios, estas Instituciones financieras avanzan una serie de argumentos. Primero, él del Estado ineficiente. Para los defensores de la privatización, el desmantelamiento del Estado es necesario ya que la burocracia y la corrupción de los funcionarios públicos han resultado en servicios públicos ineficaces y de mala calidad, además de implicar mayores gastos públicos que se traducen en un déficit fiscal insostenible en un contexto de crisis financiera. Así, la supuesta “ineficiencia” de los estados para administrar y proveer de servicios públicos adecuados y de calidad, añadida a los problemas financieros han sido utilizados para justificar la retirada de la participación pública, la privatización de las empresas públicas y un mayor participación actores privados en el sector de servicios. Además las IFI defienden el supuesto de mayor eficiencia del sector privado. Su participación es considerada a priori como una opción de mayor eficiencia y rentabilidad en término de costo/beneficio que se tiene que sustituir a la administración pública. Se afirma que la privatización permite romper con los monopolios públicos y permite una mayor diversificación de los proveedores y de la oferta, supuestamente en beneficio de los consumidores que así pueden ejercer su derecho a elegir libremente su proveedor, un derecho fundamental desde la visión liberal. Por otra parte, la limitación de recursos aparece como un tema recurrente. El deterioro de las prestaciones públicas, a causa de las limitaciones presupuestarias sirve generalmente como uno de los argumentos para justificar la “necesaria” participación de inversionistas privados en la financiación de los servicios básicos. Discurso muy conocido y muy utilizado de nuestros gobernantes. Sin embargo, cabe destacar parte del origen de esta escasez de recurso. La reducción del gasto público toma origen en los programas de estabilización, programas de inspiración monetarista que, entre otras cosas, impusieron una reducción del déficit fiscal, y por ende una racionalización del gasto público, una prescripción que ha tenido un impacto directo en la reducción del gasto asignado a los servicios públicos, lo cual repercute directamente en su calidad.
El argumento de la ineficiencia y burocracia del Estado central también ha justificado procesos de descentralización de la gestión de los servicios básicos en materia de salud, educación, suministro de agua, etc. En México, por ejemplo, en 1983 se reformó el artículo 115 de la Constitución para delegar a las entidades municipales la responsabilidad del suministro de agua. La descentralización se justificó a partir de la posibilidad que ofrece para una mayor participación de las poblaciones beneficiaras en la definición, implementación y evaluación de las políticas y programas públicos. Sin embargo, en la gran mayoría de los casos, la descentralización no se acompañó de una mayor asignación de recursos hacia las entidades descentralizadas. Al contrario, estás se encuentran generalmente en una situación de escasez de recursos humanos, financieros y/o técnicos que les limita en su capacidad de brindar un servicio público de calidad, lo que a su vez sirve a la parte oficial como justificación para su posterior privatización o para buscar formas de asociación entre sector público y privado. Más allá de estos argumentos “oficiales”, la privatización y liberalización comercial que van promoviendo las IFI deben ser analizadas a la luz de la estructura de poder dentro de los espacios de toma de decisión del BM y del FMI. Además, los países europeos y Estados Unidos son los que finalmente controlan estas instituciones, promuevan y imponen su propia agenda de “desarrollo” y una política de liberalización comercial favorable a los intereses de sus gobiernos y corporaciones.
A partir de los años 80, el BM que tradicionalmente había concentrado su financiamiento hacía grandes proyectos de infraestructura, comenzó a desplazar el foco de sus operaciones hacia la promoción de reformas económicas globales y sectoriales y de "Reforma del Estado". Así se convirtió en el primer orquestador de las políticas de ajustes estructural, fomentando, a través de sus préstamos, la abertura comercial y la economía de mercado, en particular en el sector de servicios.
El tema de los servicios ocupa el centro de su Informe Anual del 2004, titulado “Haciendo funcionar los servicios para los pobres”. En este informe, esta institución financiera define a la salud y a la educación básica como derechos fundamentales, haciendo una referencia explícita a la Declaración Universal de los Derechos Humanos, asimismo subraya la importancia de los servicios de agua, saneamiento, energía y transporte. Los servicios son considerados como una responsabilidad pública pero se hace énfasis en la incapacidad del Estado a atender sólo esta obligación, dado “la supuesta ineficacia de las instituciones públicas, su falta de gobernabilidad (corrupción, etc.) y la falta de recursos fiscales para desarrollar la infraestructura necesaria”. Para terminar con el uso político (political patronage) de los subsidios y la gratuidad de los servicios, el Banco justifica que se debe promover un modelo de servicios básicos en el que se distinga el policymaker del proveedor, reduciendo el primero a una mera función de regulador y supervisor, mientras el proveedor, un agente privado, detiene el control sobre el servicio. Con estos argumentos, el BM busca diluir la responsabilidad de las autoridades públicas en materia de provisión de servicios básicos y justificar la participación de actores privados en este sector, les suenan conocidos este tipo de argumentos.
El término de privatización tiende a desaparecer del vocabulario del Banco, para dar lugar a una nueva figura: las asociaciones pública privada (Public Private Paternship – PPP). Pero, en la realidad se trata de lo mismo. Las PPP no son sociedades en el sentido de cooperación o interés común sino “relaciones en las cuales la responsabilidad el Estado se transfiere de la prestación directa de servicios a asegurar la realización por medio de otro agente”. En la práctica, estas sociedades han resultado ser un medio provechoso para ir reforzando la participación de capital privado en sectores que se mantienen “oficialmente” bajo dominio público. Para facilitar este proceso de “privatización silenciosa”, el BM otorga préstamos a los gobiernos para que “modernicen” y realicen un saneamiento financiero de los organismos públicas, en vista de “facilitar” posteriormente la atracción de inversiones privadas nacionales e extranjeras, y la transferencia del servicio público a un agente privado. Es paradójico que el BM y el FMI insistan en que nuestro principal problema es la pobreza y la concentración de la riqueza y sigan promoviendo políticas que ellos mismo consideran fallidas. Ejemplo de ello son los denominados “PIDIREGAS” para proyectos de infraestructura productiva de largo plazo y los Contratos de Servicios Múltiples con PEMEX para los proyectos de hidrocarburos y energía.
En lo referente a esta Ley el objetivo es permitir al Gobierno del Estado de Veracruz, maximizar el uso de sus recursos y mejorar la eficiencia y calidad en la prestación de servicios públicos, transfiriendo a los sectores social y privado la mayor cantidad de riegos y contingencias relacionados con los costos financieros y de ejecución de obras. Ya lo ha manifestado el Gobernador de Veracruz Fidel Herrera Beltrán, que esto traerá magníficos beneficios al estado al poder la iniciativa privada a partir de grandes inversiones participar en la creación de megaobras en beneficio de los Veracruzanos. En México ya otros estados como Chihuahua, Durango, Querétaro, Aguascalientes, Jalisco y Oaxaca han legislado desde hace tres años y la implementaron, por lo que el Gobernador nos dice que Veracruz no debe estar aislado del mundo y del país.
Pero aguas un Informe de Naciones Unidas sobre “La liberalización del comercio de servicios y los Derechos Humanos” afirma que, si bien la IED puede mejorar las infraestructuras nacionales, introducir nueva tecnología y ofrecer oportunidades de empleo, el aumento de la inversión extrajera directa (IED) en el sector de los servicios tiende a producir una regresión en cuanto al goce de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la población. El orden y el caos conviven. El problema es que ahora la gran velocidad de las recombinaciones económicas es mucho mayor a la de las mutaciones internas de cada sociedad.
¿Pueden las empresas privadas con el objetivo de obtener ganancias ser también protagonistas en la cooperación para el desarrollo? A primera vista parece difícil poder compatibilizar ello con el objetivo de fomentar el desarrollo social y en particular mejorar la situación de los grupos de población menos privilegiados, pasando a un segundo plano los intereses económicos propios. Nos extraña por lo tanto que el nuevo concepto no desate acaloradas controversias y discusiones en torno a los conceptos de política para el desarrollo vs. fomento del comercio. Pero que puede ser explicado por el tremendo efecto de las mentiras en la conciencia de una sociedad poco informada y reacia a tomarse la molestia de analizar y ponderar cuanto sucede.
Los proyectos de prestación de servicios no son sólo una reacción a la redefinición del papel del Estado y las empresas privadas, observable en todo el mundo. El argumento decisivo del enfoque es, sobre la base de un nuevo paradigma del desarrollo, apoyado por una dinamismo de la empresa privada al sector estatal se le atribuye sólo un papel secundario en relación con el sector privado. En las relaciones Norte-Sur, la cooperación para el desarrollo estancada y la globalización de las empresas y los mercados lleva a un reacomodamiento total de la responsabilidad del desarrollo, que pasa del Estado a los protagonistas del sector privado. Nada más obvio entonces que identificar al sector privado como importante grupo destinatario del fomento del desarrollo
Problemas Por razones obvias aún no puede decirse si las esperanzas puestas en los proyectos de prestación de servicios se van a cumplir o son desmesuradas. Básicamente es indiscutible que, debido a la divergencia de objetivos de los protagonistas estatales y empresariales existen problemas y riesgos.
a) El establecimiento de un suministro de servicios de dos niveles, con un sector empresarial centrado en las personas sanas y ricas y un sector público insuficientemente financiado centrado en los pobres y los enfermos.
b) La pérdida de personal especializado, pues los mejor formados pasan al sector privado atraídos por mayores sueldos y mejores infraestructuras.
b) Una excesiva insistencia en los objetivos comerciales a expensas de los objetivos sociales, es decir la provisión de servicios de salud, agua y educación de calidad sólo para quienes pueden pagarlos a las tarifas comerciales. En los servicios de infraestructura, la transferencia de un monopolio natural a una firma privada suele generar precios más elevados; sobre todo en el caso de ausencia de un regulador capaz y autónomo.
c) Un sector privado cada vez más amplio y poderoso que puede amenazar la función del gobierno como principal responsable de los derechos humanos, subvirtiendo los sistemas reglamentarios mediante la presión política o la cooptación de reguladores.
También Edmundo Phelps, premio Nóbel de economía 2006, nos alerta que vamos hacia el “empresarialismo”. México sigue a Estados Unidos, Canadá, Corea, en donde el papel de las compañías es más activo, con nuevas formas de asociación de empresas locales con trasnacionales. El empresarialismo es el gobierno de las empresas trasnacionales y sus asociados. Si los empresarios gobiernan, los mismos que atacan las reformas democráticas, serian los responsables de la redistribución de la riqueza. Phelps tiene razón, el empresarialismo se afianza ante un estado minimizado. Los políticos son acaso los más economicistas de todos: hablan incansablemente de economía sin que, presumiblemente, tengan muchos conocimientos especializados o sofisticados. Pero quieren ser los pilotos de la nave de la economía, solucionar los problemas, dirigir el sistema a nuevos puertos. Falta que llegue el niño ingenuo que les diga que, además de ir desnudos, tripulan una nave que funciona con piloto automático o con un piloto que no les obedece. La dimensión monopolista de la infraestructura básica hace que un regulador del gobierno sumamente competente, bien financiado y políticamente autónomo sea esencial para la privatización. Pero estas precondiciones institucionales casi siempre son inexistentes, ¿Las tendrá el Estado de Veracruz?. Al administrar el suministro de servicios, la iniciativa privada se orienta bajo criterios de rentabilidad económica, favoreciendo el acceso a este servicio, a usuarios con capacidad suficiente para pagarlo, y no desde la perspectiva de la satisfacción de la necesidad básica. Ante la ausencia de una reglamentación efectiva, los monopolios privados cobran lo que deseen e ignoran en gran medida las preferencias de los consumidores. En estos casos, la privatización de servicios básicos se convierte en una opción política peligrosa que puede perjudicar a grupos vulnerables y anular la instauración de un contrato social que fomente la igualdad. Por lo que se requiere firmeza a la hora de aplicar los principios que exige nuestra Constitución Federal en la fracción X del artículo 89.
José Hernández Castillo.
Economista, analista y consultor.
hcjoseeconomia@yahoo.com.mx
